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防返贫防致贫的“邯郸样本”

——河北省邯郸市创建完善精准防贫机制的调查
2020-06-03 10:00 编辑: 姜天群

河青新闻网讯 河北省邯郸市从2017年开始,在集中力量攻克贫困堡垒的同时,积极探索,开拓创新,在全国率先建立精准防贫机制,较好解决了贫困人口返贫和边缘户缺乏政策支持可能致贫问题,有效控制了贫困增量。2019年以来,全市没有一户脱贫户返贫,没有一户非贫户致贫。

日前,河北省扶贫领导小组办公室全文转发邯郸市精准防贫工作实施办法,在全省推广防返贫防致贫的“邯郸经验”。

邯郸防贫的提出——

超前谋划,先行先试,开创全国防贫先河

邯郸是位于河北省南部的农业大市。2015年、2016年邯郸市与其他地区一样,边脱贫边返贫边致贫现象比较突出。特别是不稳定脱贫户和边缘户,大都收入不高、积蓄不多,一旦遇到生大病、子女上学或发生意外事故等,就会滑入贫困行列。2017年初,邯郸市委书记高宏志敏感意识到,边脱贫边返贫、边减贫边增贫的问题,如果不采取有效措施加以解决,就无法实现到2020年“小康路上不落一人”的目标。因此,提出“未贫要防”的工作思路和要求,把建立精准防贫工作机制作为全市创制性改革的重点任务和打赢脱贫攻坚战的重要举措去抓,针对原先不在贫困序列但陷入贫困风险较高、已经脱贫但脱贫成果不稳定的人群,推出一套防止其因病、因学、因灾而重陷贫困的精准防贫措施,具有起步早、措施实、效果好等特点,已经形成一整套较为成功成熟的精准防贫机制,在脱贫攻坚中发挥了重要作用,对习近平总书记关注的“减少和防止贫困人口返贫,研究解决那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题”,进行了有益探索。

邯郸防贫的探索——

超频革新,顺时顺势,不断完善防贫机制

自2017年以来,邯郸市精准防贫工作经历了先行试点、全面推开、总结完善三个阶段。2017年6月,邯郸市扶贫开发和脱贫工作领导小组制定了《关于开展精准防贫试点工作的实施意见》,开始在魏县、馆陶县开展精准防贫试点,初步探索了针对非高标准脱贫户(不稳定脱贫户)和非贫低收入户(边缘户)支出负担过重易返贫致贫问题而采取的防贫措施。试点取得初步成效后,2017年9月,印发《关于全面开展精准防贫工作的通知》,以魏县模式为主、馆陶模式为辅,在全市全面推开精准防贫工作,各县(市、区)按照市试点意见和通知要求,结合当地实际,制定防贫方案,迅速推动实施。2018年6月,鉴于各县(市、区)工作中存在的防贫对象认定不精准、救助标准不统一、工作流程不规范、机构设置不科学等影响工作效果的问题,印发《关于统一全市精准防贫有关政策标准的通知》,对全市精准防贫政策标准进行了统一和规范,此政策标准成为邯郸精准防贫创新的主要部分。2019年3月,鉴于防贫对象因劳动力减弱家庭收入减少易致贫返贫问题,印发《关于做好防贫救助对象后续帮扶工作的通知》,明确了防贫救助对象就业援助、专人帮扶等后续帮扶措施。2019年7月,针对家庭中因存在未成年人、老年人、重病患者、重度残疾人等特困人群易致贫返贫问题,制定了《关于推进农村特殊困难群体社会救助兜底保障工作防返贫防致贫助脱贫的实施方案》,从强化社保兜底方面对防贫机制进行了完善。2020年3月,系统总结提炼近几年做法,并进行完善和提升,制定了《邯郸市精准防贫工作实施办法(试行)》,形成“四个二”精准防贫机制,防贫工作进入系统化、规范化、制度化新阶段。

“四个二”精准防贫机制主要内容为:一是关注两个重点人群。分别是脱贫不稳定户(非高标准脱贫户)和边缘易致贫户(非贫低收入户)。二是设定两个认定条件。同时符合收入条件和支出条件的便可列为防贫对象。收入条件即家庭年人均可支配收入在国家贫困线1.5倍以下;支出条件分四个方面,或因病,一年内住院自付费用,脱贫不稳定户达到5000元以上的,边缘易致贫户达到2万元以上的;或因学,年支付学费、住宿费、教科书费合计超过8000元的;或因意外事故,在商业保险赔付和社会救助后损失超过1万元;或因产业风险,主要是自然灾害和经营不善造成损失超过5000元的。三是采取两种筛查方式。分别是自上而下通过县级医疗、教育等部门的大数据进行筛查高支出户和农户通过自下而上申请,并按程序和条件标准进行防贫对象确认。四是实施两类救助措施。分别是针对支出问题实施基金救助,针对收入问题实施产业援助和社保兜底。

邯郸防贫的做法——

超常举措,做精做准,筑起坚固防贫堤坝

造成返贫致贫现象频发的主要原因在于不稳定脱贫户和边缘户抗风险能力弱,一旦遇到特殊情况家庭很难承受。而难于承受的主要风险在于,或是因病、因学、因意外事故造成支出骤增,或是因劳动能力丧失或减弱造成收入骤减,或是因为家庭生产经营遇到自然灾害或市场风险造成损失骤生。因此,要建立起有效的防贫体系,需要重点化解支出和收入两个方面的风险。

邯郸市精准防贫的主要措施是“基金救助、就业援助、社保兜底、专人帮扶”。

一是基金救助,防止因病、因学、因意外、因产业风险造成支出或损失过重而返贫致贫。基金救助实施模式是以县为单位,按农村人口10%左右的比例框定防贫人数,为“一群人”参加防贫保险;按“参保人”每人每年50元的标准,设立防贫救助资金池,实行基金式管理,年内资金不足的县级财政补齐,余额结转下一年度;救助程序或由县级防贫机构定期通过医保、教育、交警、消防、民政等部门数据筛查发现高支出户,然后交给经办机构入户查勘等,或农户认为符合防贫救助条件的可通过村委会直接向县防贫机构申请,县级防贫机构交给经办机构入户查勘等,时间均不超过15个工作日,救助金额最高可达20万元。救助对象的核查认定等工作采取政府购买服务方式,交由保险公司专业人员经办,政府按年度防贫救助总额的一定比例支付保险公司经办服务费用;保险机构入户查勘后认为符合救助条件的,交由乡村评议公示、县级相关部门信息比对、防贫机构备案后,保险公司方可实施防贫救助,从程序上保障救助工作公开透明。精准防贫工作开展以来,全市共监测核查防贫救助对象36738户,核实救助3305户,救助资金3729.48万元。其中2019年监测核查16070户,核实救助1454户1755万元。

二是就业援助,防止因就业出现问题而返贫致贫。对有完全劳动能力的,通过引进和新上项目增加就业岗位,扩大转移就业;对因身体原因或家庭原因无法外出务工的,探索建立了590家村级“扶贫微工厂”,带动4万人实现了家门口就业,其中贫困人口1万多人;对劳动力减弱的,通过光伏扶贫收益、资产收益等设置公益岗位安排1万多人。

三是社保兜底,防止因没有或丧失劳动能力而返贫致贫。对没有劳动能力的,全部纳入农村最低生活保障,确保一个也不掉到贫困线以下。凡是符合整户纳入低保条件的户,全部整户施保。对不符合整户纳入低保条件的防贫救助对象,其家庭成员中有靠家庭供养的重度残疾人、重病患者、困难老人、未成年人等完全或部分丧失劳动能力和没有劳动能力的农村特殊困难群体,参照单人户纳入农村最低生活保障范围,实施社会救助兜底保障。目前全市26.3万建档立卡贫困人口中有7.5万人纳入农村低保,占比28.5%。接受防贫救助的2379个边缘户中有316户纳入农村低保,占比13.3%。

四是专人帮扶,防止救助对象因缺乏持续帮助而返贫致贫。建立防贫救助对象后续帮扶工作台账,对实施防贫救助后的2379个非建档立卡低收入户,以乡村干部为主,每户明确一名帮扶联系人;非高标准脱贫户,原帮扶责任人履行帮扶联系人职责。帮扶联系人(责任人)每季度至少入户走访1次,了解防贫救助对象家庭“两不愁三保障”情况,并做好防贫救助对象的扶志扶智工作,帮助其提高战胜贫困的内生动力和能力,发现问题随时帮助解决,帮扶联系人解决不了的,报告村“两委”和乡镇党委政府解决。

邯郸防贫的成效——

超出预期,高质高效,多维实现防贫收益

邯郸精准防贫机制初衷是控制贫困增量,但从目前效果看,已经远远超出预期。

一是有效解决了边脱贫边返贫、边减贫边增贫的问题。从致贫情况看,邯郸市2016年为47646人,2017年为1763人,2018年为1661人,2019年以来全市没有一户非贫户致贫。从返贫情况看,2016年邯郸市返贫641户、2254人;2017年开展防贫试点并全面推开后返贫规模降到了104户、355人,分别比2016年降低了83.78%、84.25%;2018年返贫只有6户、20人,分别比2016年降低了99.06%、99.11%;2019年以来全市没有一户脱贫户返贫。

二是有效解决了低收入户缺乏政策支持问题。建档立卡识别贫困人口时,一些在贫困边缘的农村低收入户按规定不能被确定为贫困户,虽然与贫困户家境差距不大,但不能享受扶贫政策,难免形成社会矛盾。建立防贫机制后,这些人在遇到困难时,能够及时得到防贫政策的救助,不至于没有政策支持而陷入贫困,缩小了贫与非贫的政策差距。

三是有效解决了公开公平公正操作问题。防贫基金救助,政府不直接操作,由第三方专业机构实施,不仅提高了工作效率,达到了“不养人、能办事,少花钱、办大事”的目的,而且使干部由操作者变为监管者,避免了优亲厚友等问题发生。

四是为2020年后解决相对贫困问题探索了一条路子。3年来,全市支出3729万元,防贫救助3305户。邯郸市防贫救助对象,目前看是“两类人员”,但从2020年以后看,绝对贫困已经消除了,这两个群体,实质上讲,就是相对贫困人口。邯郸市通过建立“四个二”精准防贫机制,将防贫基金、就业援助、社保兜底等政策有效衔接,解决了脱贫不稳定户、边缘易致贫户等相对贫困群体的致贫返贫问题。

河青新闻网编辑姜天群|频道主编耿硕|频道监制李默涵